與工程項目中标後拒絕簽約相關的法律問題

    《招标投标法》第46條第1款規定：“招标人和中标人應當自中标通知書發出之日起30日内，按照招标文件和中标人的投标文件訂立書面合同……”但在工程實踐中，中标後拒絕簽訂的情形也時有發生，主要表現在兩種情形：一是招标人無正當理由不與中标人訂立合同，或者在訂立合同時向中标人提出附加條件緻使合同無法訂立；二是中标人在中标通知書發出後放棄中标項目，或者無正當理由不與招标人訂立合同，或者在簽訂合同時向招标人提出附加條件緻使合同無法訂立。從中國裁判文書網檢索情況來看，前一種情形并不鮮見，而後一種情形則較為少見。

    不過，需要指出的是，這裡所說的“附加條件”，應是指背離招投标文件實質性内容的條件，比如提高/壓低報價、增加/減少工作量、延長/縮短工期或其他更改招投标文件實質性内容、違背相對人意願的要求。對于不構成背離招投标文件實質性内容的條件，參照《民法典》第489條關于“承諾對要約的内容作出非實質性變更的，除要約人及時表示反對或者要約表明承諾不得對要約的内容作出任何變更外，該承諾有效，合同的内容以承諾的内容為準”的規定，除非相對方明确表示反對或者在招投标文件中明确不得對招投标文件的内容作出任何變更的，原則上就不應将提出的“附加條件”認定為“中标後拒絕簽約”的意思表示。

    一、中标後拒絕簽約的法律後果

    1.招标人無正當理由不與中标人訂立合同的法律後果

    根據《招标投标法實施條例》第73條第（四）項、《工程建設項目施工招标投标辦法》第80條第（四）項規定，依法必須進行招标的項目的招标人無正當理由不與中标人訂立合同的，由有關行政監督部門責令改正，可以處中标項目金額10‰以下的罰款；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任；對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。《簡明标準施工招标文件》第7.5.2 條進一步規定：“發出中标通知書後，招标人無正當理由拒簽合同的，招标人向中标人退還投标保證金；給中标人造成損失的，還應當賠償損失。”

    2.招标人在訂立合同時向中标人提出附加條件的法律後果

    《工程建設項目施工招标投标辦法》第59條規定：“招标人不得向中标人提出壓低報價、增加工作量、縮短工期或其他違背中标人意願的要求，以此作為發出……簽訂合同的條件。” 根據《招标投标法實施條例》第73條第（五）項、《工程建設項目施工招标投标辦法》第80條第（五）項規定，依法必須進行招标的項目的招标人在訂立合同時向中标人提出附加條件的，由有關行政監督部門責令改正，可以處中标項目金額10‰以下的罰款；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任；對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。

    3.中标人在中标通知書發出後放棄中标項目，或者無正當理由不與招标人訂立合同，或者在簽訂合同時向招标人提出附加條件的法律後果

    《招标投标法》第45條第2款規定，中标通知書發出後，中标人放棄中标項目的，應當依法承擔法律責任。根據《招标投标法實施條例》第74條、《工程建設項目施工招标投标辦法》第81條規定，中标通知書發出後，中标人放棄中标項目的，無正當理由不與招标人簽訂合同的，在簽訂合同時向招标人提出附加條件或者更改合同實質性内容的，或者拒不提交所要求的履約保證金的，取消其中标資格，投标保證金不予退還；給招标人的損失超過投标保證金數額的，中标人應當對超過部分予以賠償；沒有提交投标保證金的，應當對招标人的損失承擔賠償責任。對依法必須進行施工招标的項目的中标人，由有關行政監督部門責令改正，可以處中标金額10‰以下罰款。

    二、賠償損失責任的法律性質的不同觀點

    賠償損失是最基本的民事責任方式。中标後拒絕簽約，無論拒絕的一方是招标人還是中标人，都涉及到賠償損失的法律後果。這裡的問題是，中标後拒絕簽約的法律後果涉及的賠償損失在法律性質上是屬于締約過失責任，還是違約責任，抑或是其他責任，理論界及實務界存有巨大的争議，主要有以下五種不同的觀點：

    1.屬于締約過失責任。比如2011年北京市第一中級人民法院《對民事審判中部分執法不統一問題的規範意見》第4條規定：中标後雙方未簽訂合同時如何處理？（1）招投标程序完成後，招标人拒絕與投标人簽訂合同或者投标人拒絕與招标人簽訂合同，項目也未實際進行施工，此時可以考慮按照締約過失責任處理；（2）雙方不簽訂合同而直接施工，在施工過程中或工程結束後雙方發生争議。此時招投标文件應當作為解決雙方争議的依據。”依此觀點，在項目未實際施工的情況下，中标通知書即便到達中标人，由于招标人與中标人未訂立建設工程施工合同，合同既未成立也未生效，此時應根據《民法典》第500條規定按照締約過失責任承擔賠償損失責任。

    2.屬于本約合同的違約責任。2010年鹽城市中級人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹問題的指導意見》第26條規定：“中标通知書發出後，招标人或中标人拒絕簽訂施工合同的，除中标無效外，受損失一方要求相對方承擔違約責任的，應予支持。”湖南省高級人民法院《關于審理建設工程施工合同糾紛案件若幹問題的解答》（湘高法〔2022〕102号）第4條規定：“簽訂中标通知書後未正式簽訂建設工程施工合同時合同是否成立？招投标過程中承包人與發包人簽訂中标通知書，承包人或發包人拒絕與對方簽訂正式建設工程施工合同文本的，此時應視為雙方之間建設工程施工合同本約合同成立。”根據上述觀點，無論中标後是否存在拒絕簽約的情形，通過招标投标以及發出中标通知書，招标人和投标人在要約和承諾方面已經達成一緻，書面合同成立并生效，此時應根據《民法典》第584條規定按照違約責任承擔賠償損失責任，損失賠償額應當相當于因違約所造成的損失，包括合同履行後可以獲得的利益；但是，不得超過違約一方訂立合同時預見到或者應當預見到的因違約可能造成的損失。

    3.屬于預約合同的違約責任。最高人民法院（2014）民申字第952号民事裁定書認為，中标通知書對招标人和中标人具有法律效力，村委會作為招标人就訴争工程招标，建設公司中标，村委會與建設公司成立建設工程施工預約合同并已發生法律效力。依此觀點，發出中标通知書後，招标人和投标人之間已經成立書面合同并生效，但雙方成立的是預約合同，應承擔預約合同的違約責任。

    4.屬于成立未生效的合同，或承擔締約過失責任，或承擔違約責任。該觀點認為招标人、中标人簽訂書面合同是合同的生效要件，通過招投标程序招标人和中标人成立了書面合同，但雙方按照招标文件、投标文件簽訂合同書後，通過招投标程序成立的合同方才生效（見《最高人民法院新建設工程施工合同司法解釋（一）理解與适用》）。依此觀點，根據《民法典》第158條、第159條規定，如若招标人與中标人系因合同履行的具體細節不能達成一緻而無法簽約的，應根據《民法典》第500條規定按照締約過失責任承擔賠償損失責任；如若一方當事人為自己的利益不正當地阻止合同簽訂的，則視為合同生效，此時則應根據《民法典》第584條規定按照違約責任承擔賠償損失責任。

    5.可依公平原則，參照投标保證金數額賠償損失。《水利工程建設項目招标投标管理規定》（水利部令第14号）第55條規定：“由于招标人自身原因緻使招标工作失敗（包括未能如期簽訂合同），招标人應當按投标保證金雙倍的金額賠償投标人，同時退還投标保證金。”

    三、賠償損失責任的法律性質的傾向性觀點

    《建工合同司法解釋（一）》第22條規定：“當事人簽訂的建設工程施工合同與招标文件、投标文件、中标通知書載明的工程範圍、建設工期、工程質量、工程價款不一緻，一方當事人請求将招标文件、投标文件、中标通知書作為結算工程價款的依據的，人民法院應予支持。”《最高人民法院關于适用<中華人民共和國民法典>合同編通則部分的解釋（征求意見稿）》第4條第1款規定：”采取招标方式訂立合同，當事人請求确認合同自中标通知書到達中标人時成立的，人民法院應予支持。合同成立後，當事人拒絕訂立書面合同的，人民法院應當依據招标文件、投标文件和中标通知書等确定合同内容。“

    依據上述規定，本文傾向于認為：招标人發出中标通知書後，即産生在招标人、中标人之間成立書面合同的效力。因此，中标後拒絕簽約的賠償責任在法律性質上屬于本約的違約責任，應根據《民法典》第584條規定确定損失賠償範圍。