古往今來,中國農村土地制度發生過怎樣的變化?

題目：

古往今來,中國農村土地制度發生過怎樣的變化?
我國的賦稅制度呢?變化趨勢怎樣?

解答：

我國行政性收費的源頭,可以追溯到公元前11世紀的周代.夏商兩代,政簡人稀,國用節儉,沒有在正稅之外另行收費.到了周代,因「政府組織擴大,職務亦較多,設官分職治軍」,財政支出隨之增加.兼之社會生產力水平低下,賦貢兩項正稅已不足支用,便在正稅之外派征了「罰布」、「廛布」等10餘種行政性收費,從而開啓了我國行政性收費的先河.
自古以來,行政性收費一直是五花八門,名目繁多.行政性收費起初就帶有稅收的性質,實質上是稅收的一種補充,但由於缺乏規範和有效的監督,亂收費、濫收費便相伴而生,往往遍及全國,成爲中國古代社會的一種痼疾.到明代,全國的苛捐雜稅已不下千種.
至於費大於稅,費重於稅的現象,歷史上可謂司空見慣,即使在治理收費情況相對較好的「康乾盛世」時期,康熙皇帝也曾直言不諱地承認：地方的「私派倍於官征,雜項浮於正額.」
歷史上亂收費現象,有其體制上的原因：
——財權與事權不統一.最典型的是明清時期,實行高度集權的統收統支管理體制,一方面中央要求地方政府按時足額完成朝廷賦稅任務,另一方面本應由中央財政包攬的事務卻要地方政府負擔支出,這就迫使地方政府不得不通過稅外收費來彌補.
——地方勢力的膨脹,迫使財權下移,諸侯自行控制地方稅費大權,橫徵暴斂,爲所欲爲.典型例證是南宋王朝,其政權在兵荒馬亂中建立起來,一直處於內憂外患之中,而蜀州、楚州、鄂州等地的割據勢力膨脹,財權甚重近乎獨立.他們不但擅自截留國家正稅,將應上繳稅額及雜賦「留充贍軍」,而且任意派征各種雜費,「殫竭民力」.偏安一隅的南宋朝廷對此無可奈何,從而導致國力羸弱,最終被蒙古王朝所滅.
——吏治腐敗,無監督制約機制,收費者爲所欲爲,朝廷聽之任之,中央與地方上下包庇,相互漁利,促使地方官吏肆無忌憚的苛派、勒索於民間.
亂收費帶來了一系列嚴重後果,農民不堪重負,逃亡奔命,造成國家失去大量納稅戶,田賦收入也隨之減少；國家財力分散,擾亂分配秩序,終致國家財政陷入危機；削弱中央集權,助長地方勢力膨脹.唐代中葉以後,各地軍政合一的藩鎮羣雄並起,不僅大量截留中央賦稅,而且任意徵收苛捐雜稅,課無定額,無物不征,使中央對這些地區的控制力大爲減弱.
中央確定在農村實施稅費改革並選擇部分地區進行改革試點,這是貫徹黨的十五屆三中全會精神,規範農村分配製度,遏制負擔問題的一項重大措施,具有十分重要和深遠的歷史意義,我國是一個有悠久歷史的國家,歷史上曾進行過若干次重要的稅費改革.深入研究歷史上的稅費演變和改革,探討其中的成因和經驗教訓,對當前各地進行的農村稅費改革試點工作會有所裨益.一般認爲,唐朝的「兩稅法」、明朝的「一條鞭法」、清朝的「攤丁入畝」是歷史上三次重大稅費改革.
一、唐代後期楊炎推行的《兩稅法》.
唐德宗建中元年（公元780年）,宰相楊炎實行「兩稅法」.兩稅法就是把當時混亂繁雜的稅種合併爲地稅與戶稅兩種稅,所以叫兩稅法.其特點是：將過去以人丁爲本徵稅、徵收實物（產品）的稅制,改革爲以資產爲本按照資產多寡徵稅、徵收貨幣（錢）的稅制.爲了實施兩稅法,朝廷共採取了8條政策措施：
一是按各戶資產定等級,依率徵稅.首先確定戶籍,不管原來戶籍如何,一律按照現在居住地點定籍；同時取締主客戶共居,防止豪門大戶蔭庇佃客；然後按照各戶貧富分別列入各等級（三等九級）依率徵稅；現任官吏亦按官品確定等級納稅.二是爲平衡負擔,經商戶也要在所在州縣按照資產征課,稅率三十分之一.三是量出制入.先計算出各種支出的總數,然後把它分攤到各等田畝和各等戶頭上,統一徵收.四是徵稅分夏、秋兩委.五是兩稅都以錢作爲計算標準,折合實物.六是田稅以唐代宗大曆14年（公元779年）的墾田數爲依據.同時保留丁額.七是租庸調及其過去的其他稅賦項目全部廢除.八是對多收濫征進行處罰.凡「敢在兩稅外加一文錢,以枉法論」.改革後,唐朝中央年財政收入由1200萬貫猛增到3000萬貫以上.
以今天的視角看,兩稅法改革至少在以下幾個方面是可取的：一是對混亂繁雜的稅收進行了整頓,歸併了稅收項目,統一了稅種,簡化了手續,集中了繳納稅賦的時間.二是擴大了稅收面和稅源,過去那些不納租庸調的不課戶和官吏也要納稅,既增加了國家的財政收入,同時也減輕了農民負擔,對發展農業生產、穩定社會有積極的作用.三是按照資產多寡、貧富等級依率徵稅,有合理公平的傾向.四是制定了相應的處罰條款,符合制度建設的要求（沒有懲罰規則,制度就不能稱爲制度）.
二、明代後期張居正推行的《一條鞭法》.
1581年,內閣首輔張居正通令全國實行「一條鞭法」的新稅制.明代的「一條鞭法」是繼唐代「兩稅法」實施800年後又一次較大的稅費改革.總體上看,「一條鞭法」改革的主要政策和措施有五條.一是量地計丁.清查土地與戶丁,掌握基本稅源情況.二是賦役合併.把原來田賦的正稅、附加、各種形式的徭役、雜項等負擔合併成爲一項,折成銀兩,分攤在田地上,按田畝徵稅.改革了歷朝歷代賦與役平行徵收的稅制.三是取消力役.把原來按戶丁征派的辦法,改爲按照丁糧派役,差役都由政府用貨幣僱傭.四是一律征銀.用徵收貨幣的稅賦制度取代了以往徵收實物和力役的賦役制度.五是由地方官吏直接辦理徵稅解運.
「一條鞭法」的主旨是使多占田的人多交稅,這是針對當時土地兼併盛行、力役使用無度而採取的有效措施.對無地或者少地的農民,的確減輕了負擔.「一條鞭法」化繁爲簡,徵收項目和數字簡單明了、易知易曉.既規範了稅收制度,同時對那些弄虛作假借權撈錢的官吏是一種限制,減少了亂征濫派的機會.新法還改過去由糧長、里長等民間辦理稅賦爲官府直接辦理,使那些仗勢欺人的糧長、里長,不能再額外勒索貧苦農民.「一條鞭法」取消了力役,有利於農民把主要精力放在自己的田地上發展農業生產,增加收入.「一條鞭法」是在清查土地和戶丁的基礎上實行的.田賦與役銀都是按地畝分攤,土地多的人負擔的田賦和役銀也就愈多,符合公平合理的原則.
「一條鞭法」對減輕農民負擔、緩和社會矛盾、安定社會秩序,恢復和發展農業生產起到了積極的作用.但是「一條鞭法」的各項政策措施,是圍繞著擴大稅基、增加財政收入、把「費」改成「稅」而進行的,沒有觸動導致土地兼併集中、賦役負擔不均的封建土地制度,再加上處罰監督不力,其結果還是弊病叢生,重演正稅之外又加雜派,且愈演愈烈.到萬曆27年,「天下賦稅之額,比二十年前十增其四」,明中後期全國到處有農民起義就很自然了.
三、清代前期雍正推行的《攤丁入畝》
清朝初期沿襲明代的稅制,以田賦和丁役爲主要的稅賦收入.田賦即土地所有者按照占有土地的畝數向國 家繳納一定的稅,一般是徵收實物.丁役即年滿16歲到60歲的男子（也叫壯丁）,每年每丁要向國家負擔一定日期無償的徭役,丁役原是徵收勞役,後來徵收貨幣,俗稱丁銀.清朝規定,丁役或者丁銀按照戶籍徵收,凡在冊的壯丁都沿襲舊簿,再加之戶籍往往「老不除籍,壯不加丁,亡故者仍在冊不減」,徵收的丁銀都加在了在冊壯丁戶的農戶身上,農民負擔沉重不堪,農民被迫逃亡.農民的逃亡使稅源減少,稅源的減少加劇了向在冊農戶收繳稅賦的力度,從而導致農戶逃亡更甚,於是陷入了惡性自欺欺人循環.到康熙執政的後期,河南、 四川、湖北、山東的一些地方爲了保證稅收,已經不得不試行「丁隨地派」、「丁銀攤地」等辦法.雍正皇帝繼位後,於1724年（雍正2年）在直隸（今河北省）開始正式推行「攤丁入畝」的稅制改革,到公元1777年（乾隆42年）貴州省最後實行,其間經過了半個世紀.
「攤丁入畝」的主旨是增加國家財政收入,解決稅賦不均.主要的政策措施就是「攤丁入畝,地丁和一」,即將各省的丁銀之賦攤入地畝,隨田賦徵收.丁銀攤入數額各省並不相同,如直隸是每田賦一兩攤入丁銀二錢二厘,山東每田賦一兩攤入丁銀一錢一分五厘等.
「攤丁入畝」的辦法實際上是明朝「一條鞭法」稅制改革的繼續,它統一依據占田多少來徵收稅賦,這不利於占地多的地主,而有利於少地或者無地的農民,農民負擔因而減輕；更重要的是對於清朝政府來說,攤丁入畝後能夠保證國家稅賦的增加,逃亡隱匿農戶也大大減少,對社會的安定和政權的鞏固起到了很好的作用.「攤丁入畝」繼承了「一條鞭法」中賦稅徵收簡單易行等等切實可行的做法,徹底廢除了實行兩千多年人頭稅性質的丁役,使全國的稅賦正式歸併爲單一的田賦,實現了稅制的統一,在一定程度上整合了財政體制與統治政策,爲後來所謂的「乾隆盛世」奠定了經濟基礎.「攤丁入畝」改革取得明顯成效,到雍正末年,國家庫存銀兩由康熙末年的800萬增加到6000多萬兩.
四、歷史上三次稅費改革的啓示
歸納起來,我國古代歷史上的三次稅費改革雖然發生在不同的歷史時期,但有著驚人的相似之處.首先是改革的背景相似：大都是由於原有的財稅體制弊病叢生,難以爲繼；收費名目繁多,數額巨大,管理失控；貪官汙吏濫用職權,坐收坐支,中飽私囊,國家財政狀況危機日深；農民不堪重負,破產逃亡.其次是改革的內容相似,基本上是改費爲稅,統一稅制,化繁爲簡,官收官解.第三是改革效果大體相似,既省費便民,規範了收費管理,擴大了稅基,增加了中央財政收入,加強了中央財權的集中統一,又在一定程度上限制了地方政權越權收費和地方官吏巧立名目,強取豪奪的腐敗行爲,有利於整頓吏治.
然而,這三次稅費改革由於當時封建社會政治經濟的局限性和法制的不健全,加上改革措施本身的一些不科學性和不完善,最終都未能徹底解決亂收費和濫收費問題.
反觀我國當前現狀,農村費改稅可以說是迫在眉睫,勢在必行.近幾年來,面對農村,面向農民的亂收費、亂集資、亂攤派現象一直十分嚴重,給國家的政治、經濟、社會發展都帶來了消極影響.亂收費不治不行,費改稅已成爲當務之急,否則後果不堪設想.
歷史的經驗值得注意,認真研究其中的成敗得失,對我們現在進行的農村稅費改革,可以起到「以史為鑑」的作用.
啓示之一：當正稅之外的雜派已經嚴重破壞了正常的稅費和財政制度,影響到農民的生產、生活,影響到經濟和社會秩序時,就必須下定決心進行整頓治理,實施稅費改革是不可避免的.
啓示之二：歷史上的稅費 改革都是以增加財政收入的目標,而我們現在的稅費改革確定的目標是減輕農民負擔,這與過去有本質的不同,是非常正確的,爲改革的成功奠定了基礎.既然稅費改革的首要目標是減輕農民負擔,保護農民應該享有的利益,因此就必須斬斷向農民的亂收濫征的魔手,給農民這一基本的社會細胞以穩定感.深刻地認識到,農民不僅是生活單元,同時也是生產單元；不僅是生產主體,同時也是財產主體.隨意向農民伸手,豈止是多收少收錢的問題,主要的是打亂了政治秩序經濟秩序和社會生活秩序.所以,減輕農民負擔,給農民以穩定感,這是根本上恢復經濟秩序,穩定社會秩序的要求；也是涵養稅源、穩定財政收入的要求.考慮到當前國家總體的財政收入狀況,更加不能把增加或者滿足財政收入作爲農村稅費改革的目標.基層政府財政不足問題應該通過其他途徑或者辦法解決.
啓示之三：歷史上稅費改革的方向都是按照財產的多寡分擔稅賦,既擴大了稅基,也增加了稅源.體現了公平賦稅的原則,客觀上減輕了農民負擔,特別是收入和財產都比較少的農民,負擔更輕.而我們現在的改革設計以土地爲依據,多多少少忽視了當前農村經濟的發展狀況和農民收入、財產占有不均的狀況,造成了試點地區出現了部分種田農民負擔反而加重、城郊收入高的地區賦稅反而比偏遠地區稅賦輕的現象.
我認爲,稅費制度的形成與土地制度和財產的產權制度以及社會的發展密切相關的.因此稅費改革要適應家庭承包製度,適應社會經濟的發展.要有利於產權的明晰,有利於生產要素的自由流動和配置,有利於各產業間的協調和持續發展,有利於提升或者保護農業的競爭力（加入WTO就更應該考慮這個問題）.制度的設計和安排,應當特別重視稅種的設計,要跳出按照土地或者人 頭徵收固定稅費額的框框.稅種設計及其稅費制度安排要符合現代經濟運行規律,這是防止出現反覆的關鍵.在這方面,我以爲至少要考慮幾個因素：第一,增進秩序是公共政策的核心,因此新的稅制必須能夠維護經濟秩序.第二,由於市場經濟條件下,人們選擇發展的機會很多.決不會因爲稅收的理由而違背經濟上有利的理由,就是說決不會因爲要納稅而去做沒有效益的事情,那種認爲農民不會抗拒「皇糧國稅」的想法是落後於時代的,因爲農民可以選擇放棄土地、放棄農業生產來避稅.因此,新的稅制要能夠在實施中不出現扭曲或者最少扭曲.第三,稅收是政府得以運作的源泉,也是政府調節經濟的槓桿,因此新的稅制要稅率低、稅基廣,既要有利於稅收的穩定,也要做到稅賦公平,有利於各產業間的協調發展.
從試點地區看,由於稅費制度的設計和安排實際上仍然延續了歷史上固定於土地的思路,所謂農業稅與歷史上的田賦沒有本質的區別,既不是現代意義的所得稅,也不是現代意義的資源稅或者流轉稅,因此出現歷史上曾經出現過的問題（只不過表現形式不同）就不足爲奇了.
啓示之四：稅費制度是一項重大的經濟制度,從制度經濟學的角度考量,完備的經濟制度必須有嚴肅的懲罰規則和措施相匹配.這首先是因爲懲罰規則是構成制度的要件,沒有懲罰,一系列的政策設計充其量只能算是規則的羅列,而不能算作是制度（或者說至少制度上有重大缺陷）.更重要的是,只有通過執行新制度中嚴肅的懲罰措施,才能消除舊制度下稅外加征、稅外雜派等「路徑依賴」問題,否則只能「破舊」,卻無以「立新」.因此,農村稅費改革一定要建立健全監督管理制度和規則,對實行改革後,在稅外仍然巧立名目、亂收濫征的,必須嚴懲不貸,惟其如此,才能真正規範並建立起新的稅費制度,恢復經濟秩序.